部委发文，“新增建设用地原则不用于地产开发”，有何影响？

据新华财经消息，近日自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称《通知》），内容涵盖13个方面，涉及新增建设用地供给、城市更新用地等方面。

其中第十条提到，各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

新增建设用地“原则上不用于经营性房地产开发”，该说法引起广泛关注，甚至出现房地产开发将“停止供地”的误读。那么，该政策对地产到底有何影响？

首先要厘清“新增建设用地”的概念及主要用途。上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，“新增建设用地”指通过农用地转用审批等方式，将农用地（含耕地、园地、林地等）和未利用地，转为建设用地的土地增量。

根据《土地利用年度计划管理办法》（2016年国土资源部令第66号），新增建设用地量是计划管理的重要指标之一。一直以来，新增建设用地主要用于国家级重大工程、基础设施及民生项目（如学校、医院、保障性住房等）。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也表示，“新增建设用地”有严格的法律定义，特指将农用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地（如盐碱地、沼泽地、荒漠等），通过征收、转用审批程序，首次转变为建设用途的土地。

由此可见，“新增建设用地”与“房地产开发用地”属于两个概念。严跃进表示，当前房地产开发用地，绝大多数来源于存量建设用地（如旧城改造、低效用地再开发），以及规划确定的城镇建设用地范围内、通过招拍挂出让的土地。即便存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，比例也是非常少的。

严跃进认为，本次政策调整，对房地产开发用地的实际供给影响有限，市场不应“过度担忧”。“房地产开发用地主要依赖各地今年的供地计划，以及存量盘活等系列工作的节奏，短期内供地工作仍由各地根据市场情况决定。”

普睿数智安徽区域表示，该政策并不等于“停止商品房用地供应”，商品房开发的土地来源仍可通过存量建设用地予以保障——包括城市更新、旧厂改造、低效用地再开发等途径；只是纯粹通过征用农田等获得的商品房用地将大幅减少，依赖“摊大饼”式的新区开发模式将难以为继。

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严跃进认为，2026年作为“十五五”开局之年，政策更强调在守住耕地保护红线、生态保护底线的前提下，提升土地要素对高质量发展的支撑能力。“原则上不用于经营性房地产开发”，是对新增建设用地用途的重申和强调，目的是确保稀缺的增量指标精准投向国家战略领域，避免被非重点经营性项目挤占。

一方面，当前土地市场已进入“缩量提质”阶段，全国土地供应总量普遍下降（多地降幅约20%），市场重心已经转向盘活存量、消化库存。在此背景下，新增建设用地指标更需聚焦国家战略，无须再大量用于商品房开发。

另一方面，防止违规变相开发。实践中存在以民生或基础设施名义，申请新增建设用地，实际用于建设度假村、商业街区等经营性项目的现象。此次明确禁止，有助于堵住监管漏洞，确保土地用途合规，即重点保障民生和重大战略项目。

李宇嘉表示，新增建设用地往往在城市外围，也是新房库存压力最大的区域，很多在售新房是5年前、甚至10年前拿预售证的项目，到现在都卖不完。考虑到新房市场价格内卷，新增建设用地搞房地产开发，对多数地方并“不划算”。近几年，各地供地也普遍回到中心区，利用地段、配套打造“好房子”。

不过从房地产行业基本面看，土地供应确实正朝着“总量收缩、质量提升”的方向进行。与此同时，政策鼓励通过盘活存量释放土地资源，包括城市更新、闲置土地收购和处置、低效用地再开发等途径，存量土地盘活将成为中长期主基调。

中指研究院认为，政策对房地产用地进行了约束，在严控新增建设用地用于经营性房地产开发的同时，“原则上”也体现出留有余地，整体与当前房地产控增量、去库存、优供给的思路较为一致，有利于改善房地产供求关系。预计未来行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源。

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孙梦凡

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